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    1. 政策引導
    2. 把準長三角協同發展新“棋眼”

      時間:2018年02月27日 信息來源:經濟日報 作者:佚名 點擊: 【字體:

        2014年,國家發展改革委在全國范圍內對不同層級的64個地區(包括2個省級試點)推動新型城鎮化試點工作。2017年,國家發展改革委委托第三方單位,對第一二批國家新型城鎮化綜合試點整體情況進行評估,對三年的試點工作進行小結。本報特約請4個研究機構的主要專家,根據調研評估中的所得,提出他們對于各地區新型城鎮化的深刻思考——


          中國目前的城市化進程面臨從粗放型、規模化的發展到精準成長的關鍵階段,因此相關領域研究的重點應該是如何將國家城鎮化戰略落實到切實可行的、具體可操作的行動方案上來。結合近期東部地區新型城鎮化評估和筆者多年來在東部地區特別是長三角地區的工作經歷,這里試圖探討一下該地區未來城市化發展可能的關鍵著力點。


          新型城鎮化:是個體城市的進化還是協同發展的全局大棋?


          2017年,作為國家發改委委托的第三方單位,浙江大學中國新型城鎮化研究院對東部沿海從山東開始,經過江蘇、上海、浙江、福建、廣東到海南,共17個試點逐一進行了實地調研評估,地區涵蓋了省級政府、計劃單列市和省會城市、地級市、縣級市、特大鎮5個等級。在對各地的考察評估過程中,我們切實感受到了在中國東部片區的土地上,各地積極探索、勇敢實踐的非凡活力,也真實地發現了復雜的問題與矛盾。


          概括此次東部地區新型城鎮化第三方評估調研所獲得的信息,主要集中在各地新型城鎮化探索中出現的“不平衡”“不協調”的問題。


          由于此次評估樣本覆蓋的光譜十分全面,大到省級單位小到一個鎮;同時,各地在區位、經濟、文化、歷史上仍然有明顯不同,這帶來了對新型城鎮化試點上的不同態度和措施。如何看待這些差異性是首先引起我們關注的問題。


          更為重要的是,此次新型城鎮化試點工作雖然大小級別不同,基本上是各自為政,如何看待各個城鎮化主體之間的協調性,進而形成整體的最優化的全局,似乎是一個更為迫切的挑戰。


          過去30年市場化經濟驅動下的城鎮化進程風起云涌,一些城鎮化試點的主體的體量已遠超其行政級別的定義,例如溫州的龍港鎮已有接近50萬的常住人口,已倍超其所屬的蒼南縣城的20萬人口規模;義烏市目前已有220萬常住人口,超過它的上級城市金華城區的兩倍以上,未來尚有更大的想象空間。中國固有的不同城市的級別、不同政策權限,往往導致類似的發展問題出現不同的處境,如珠三角經濟圈內省會城市廣州與計劃單列市深圳的區別,長三角經濟圈中的直轄市與相鄰省區的關系。這種“不協調”的矛盾,在邊界地區尤其值得觀察。


          “不平衡”“不協調”問題的重要性,在于新型城鎮化不僅僅是孤立的城鎮化,更是整體的、全局的城鎮化,是體系的城鎮化,是打破了邊界的城市群協同的城市化。


          下面,結合此次評估和筆者回國后15年來在長三角地區分別以浦東政府首席規劃師、規劃設計實踐者和學者持續實踐的認識,嘗試把脈一下長三角地區下一步全域協同發展的“棋眼”。


          一些容易被忽視但卻具有戰略支點作用的發展凹地可能會是做活長三角全局的“棋眼”


          作為中國最大的經濟圈,長三角地區狹義上是由上海與江蘇、浙江形成的一體兩翼格局,后經調整定義,現在包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省在內共計30個城市。


          在長三角核心的地區中,上海市去年的經濟總量已經突破3萬億元,江蘇、浙江也分別超過了6.5萬億元和5.5萬億元。因此,從城市化角度,它們三者之間如何突破行政區劃邊界,形成整體發展優勢格局至關重要。如果把它比作一盤棋局的話,那么一些容易被忽視但卻具有戰略支點作用的關鍵區位便是做活全局的“棋眼”所在。


          此次評估中毗鄰的兩個試點單位,浙江的嘉興與上海的金山可能具備這樣的“棋眼”地位。


          首先,大都市圈的發展,需要在適當“時間距離”布局有足夠吸引力的分中心。觀察人類近代城市化的進程,除了城市化率逐年提升以外,大都市集群也在持續集中,形成極為有限的幾個全球性都市圈,如紐約、倫敦、東京等。大都市圈的經濟效率、文化活力和總體上更為節約的資源利用,已經證明了其存在的價值。


          但是,從宏觀上所說的聚集和效率,并不意味在中觀或者微觀上形成圍繞一個中心的“超級大餅”。在宏觀上的聚集和在中觀層面的適當“時間距離”的分中心則可既獲得聚集效益,又防止過度密集的問題。


          筆者上個世紀90年代末在哈佛所作的博士研究,主要就是探究在城市主要引力極之間與“時間距離”相關的分布狀態,發現在兩大引力極中間會出現明顯的發展凹地。


          就長三角核心地區而言,除了中心上海之外,幾個主要的聚集點如杭州、南京、蘇州、寧波,均是傳統上相對獨立的城市。雖然,近年來基礎設施建設的快速發展,縮短了“時間距離”,但是仍然過于疏離。因此,我們觀察到的發展狀況是,基礎設施越發展,資源越是向兩極聚集,中間地帶則持續處于發展凹地。這樣既無法疏導超級中心(如上海和未來的杭州)的擁擠壓力,也不能促進域內城市群健康成長。


          因此,筆者認為問題的關鍵在于,需要在中間凹地低點而非鄰近兩級的地區,培育戰略性的中繼站。長三角傳統中心上海和可能的第二大中心杭州之間,這個中繼站正是上海的金山與浙江嘉興的嘉善、平湖。


          其次,從長三角中心上海本身發展平衡角度來看,南與浙江接壤地區的發展明顯落后于北與江蘇毗鄰城市。我在浦東擔任首席規劃師期間及以“設計未來工作室”為平臺進行設計實踐階段,曾對金山新城進行規劃咨詢并考察北部楓涇和嘉興臨近的地區,發現兩者分別處于浙江和上海的末梢,資源配置均處于較弱的狀態,多年來沒有實質性改變。比較而言,江蘇南部與上海緊鄰的昆山地區卻發展極為活躍,目前的經濟總量已達嘉善的7倍,平湖的5.6倍,它反過來也推動了上海方面嘉定的興起,嘉定經濟總量目前是金山的2倍。重要的是,該地區已開始發揮疏解上海核心區人口壓力的作用。


          在此次新型城鎮化評估調研中,發現金山與嘉興雙方都有合作發展的意愿,并通過相關協同機制開展工作。但是不得不承認這是一種“末梢”對“末梢”的自發合作,并未改變雙方在各自管轄主體中的較邊緣化的定位。


          然而,這種發展的“凹地”狀態,卻為未來新思路的發展提供了戰略機會。這一杭嘉湖平原中心地帶,有可能成為打通上海與浙江協同發展經脈的關鍵穴位。


          第三,從建構杭州灣區經濟圈的角度,亟需一個錢江北岸的戰略支點。初期的長三角構形中,缺乏對南向錢塘江口杭州灣對岸重要城市寧波、紹興的直接響應,難以形成連貫的環杭州灣經濟帶。杭州灣北岸中部缺少有力的橋頭堡式的城市引力極,始終是個亟待解決的問題。因此,在此節點位置的金山新城和嘉興的平湖主動謀劃新城,將為長三角發展進入杭州灣時代起到帶動作用。


          在關鍵“棋眼”精準布局,才能形成疏密有致的大都市圈格局,為城市發展奠定較為優化的基礎


          這里不妨推出一種大膽的設想,作為新時期長三角在杭州灣區發展時代的重要戰略支點,作為平衡疏解滬杭兩大引力極的中繼站,設立相對獨立于浙滬的“金嘉新區(城)”,主動配置戰略資源,形成綜合的而非單一功能的新城區。其目標應定位于僅次于滬、杭的第二層級引力中心,東連上海,西接杭州。北部將位于滬杭主通道上的楓涇鎮與毗鄰的嘉善姚莊鎮整合發展,在距兩者90公里至100公里左右的地帶,形成高品質、便捷通達的“中繼站”式新城,進一步帶動域內中、小型城市節點的平衡成長。同時,南望杭州灣,北謀長江。即,將南部金山新城與毗鄰的平湖聯結形成杭州灣北部中心城市據點,扼守跨海通道,聯結紹興、寧波。向北則打通上海與江蘇邊界兩側的縱向發展軸,聯貫長江;為上海與鄰近地區形成若干中繼點,進而將長三角城市群帶向平衡、協同的網格化新時代。


          上述設想可以作為長三角地區在區域協同發展思路下城鎮化的重要舉措。它一方面是突破現有行政邊界有意義的嘗試,同時也將帶動新型城鎮化從標準統一地進化,到包容個體城市差異錯位與整體城市群協同發展并重。有別于一般性的蔓延式發展,在關鍵“棋眼”精準布局,才能形成疏密有致的大都市圈格局,為國家下一階段的經濟與城市發展奠定較為優化的基礎。
       

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